Яка виборча система сприятлива для жінок у радах різних рівнів? Ідеальної виборчої системи не існує, пише «Гендер в деталях».
Найбільш демократична пропорційна виборча система з відкритими списками, бо в ній значимі і партія як суб’єкт виборчого процесу, і кандидати з виборчого списку, і виборці, які впливають на якісний склад депутатського корпусу. Пропорційна система із закритими списками може найбільше сприяти проходженню в парламент жінок за умови формування гендерно збалансованих виборчих партійних списків (принцип «блискавка»). Та якщо партія не дбає про власну репутацію і вносить у список «неякісних» кандидаток і кандидатів, страждає законотворчість. У мажоритарній виборчій системі на одномандатні округи партії лише іноді висувають жінок, бо роблять ставки на рейтингових і ресурсних осіб. Щоб зробити політику менш «бар’єрною» для жінок, можна створити умови в кожній виборчій системі.
Україна дуже часто змінює виборчу систему, і майже на кожних виборах ми обираємо владу за новою моделлю. Такі зміни не треба сприймати як трагедію, бо виборча система дуже часто змінюється в багатьох країнах і найбільш змінна в політичних системах країн.
Для виборчої системи важливі розмір виборчих округів (кількість виборних представників і виборців в окрузі), структура бюлетеня (спосіб вираження виборцем свого вибору), виборча формула (правила, за якими визначається переможець або кілька переможців).
Два основні моменти варто тримати у фокусі уваги. Перше, що виборча система — це система, а тому її варто розглядати як сукупність взаємопов’язаних елементів, правил, процедур. Друге, що кожна нова виборча система повинна спрямовуватися на досягнення якоїсь основної або кількох цілей, як-то збереження влади, формування загальної політичної волі, безперешкодне функціонування опозиції, контроль за інститутами влади, стабілізація політичної системи суспільства, переведення політичних конфліктів у русло мирного їх урегулювання, формування політичної еліти, забезпечення оновлення суспільства шляхом конкурентної боротьби альтернативних політичних програм… Залежно від того, яку мету чи кілька цілей ми ставимо, ми й моделюємо ту чи ту модель.
Проблема низького представництва жінок у виборних органах влади потребує відповіді на питання, яка ж виборча система може бути «дружнішою» для найбільшої соціально-демографічної групи населення України — жінок, тобто слугувати оптимальним «політичним ліфтом» для жінок для їх представництва у владі?
Розгляньмо докладніше два найпоширеніші типи виборчих систем — мажоритарну і пропорційну, та спробуймо знайти шляхи підвищення представництва жінок у владі.
Мажоритарна система
При мажоритарній системі обраним по виборчому округу вважається той кандидат/ка або список кандидатів/ок, який отримав/ла встановлену законом кількість голосів виборців. Найпоширеніші різновиди мажоритарної системи: відносної більшості, тобто хто набрав відносну більшість, той і виграв; абсолютної більшості, тоді треба набрати 50 % + 1 голос; кваліфікованої більшості — 2/3 або 3/4 голосів.
В Україні за мажоритарною системою відносної більшості обираються сільські, селищні голови і ради, міські голови в містах з чисельністю виборців менше, ніж 90 тисяч, половина парламенту. За мажоритарною системою абсолютної більшості — президент України і міські голови в містах з чисельністю виборців більше, ніж 90 тисяч. Мажоритарка може бути бар’єрною для жінок, адже у разі їх балотування задіюються наявні в суспільстві гендерні стереотипи, як-от «політика не жіноча справа», різні ресурси, зокрема інформаційні, бо йдеться не лише про фінанси.
Верховна Рада України 8-го скликання показала бар’єрність цієї системи для жінок: по мажоритарних округах до парламенту було обрано лише четверо жінок. Це 2014 року були Ірина Подоляк (виборчий округ № 116, Львівська обл.) і Оксана Юринець (виборчий округ № 117, Львівська обл.), а 2016 року після довиборів до них приєдналися Ірина Констанкевич (виборчий округ № 23, Волинська обл.) і Тетяна Ричкова (виборчий округ № 27, Дніпропетровська обл.).
Україні постійно змінюється виборча система, але представництво жінок у Верховній Раді України зростає від виборів до виборів дуже повільно (див. табл. 1). І найголовніше — зміна виборчої системи автоматично не сприяє підвищенню відсоткового представництва жінок.
Таблиця 1
Представництво жінок у Верховній Раді України (І–VIII скликання)*
(М — мажоритарна, П — пропорційна, М/П — мажоритарно-пропорційна)
| I скл. | II скл. | III скл. | IV скл. | V скл. | VI скл. | VII скл. | VIII скл. | |
| Тип виборчої системи | М | М | М/П | М/П | П | П | М/П | М/П |
| Чисельність депутатів | 445 | 413 | 448 | 450 | 450 | 450 | 445 | 423 |
| Чисельність чоловіків | 432 | 396 | 412 | 426 | 411 | 414 | 402 | 373 |
| Чисельність жінок | 13 | 19 | 37 | 23 | 38 | 36 | 43 | 50 |
| Відсоткове представництво жінок | 3 | 5 | 8 | 5 | 8 | 8 | 10 | 12 |
* Кількість народних депутатів України VIII скликання станом на 10.11.2018 .
Пропорційна система
При пропорційній системі депутатські мандати розподіляються між партіями пропорційно до кількості отриманих голосів виборців. Пропорційне представництво виходить із того, що вплив партії чи блоку в органі влади має відповідати кількості виборців, які голосують за неї. При пропорційній системі утворюються багатомандатні виборчі округи, де виборцям пропонується виборчий список, який може бути закритим, коли виборець не обирає конкретного кандидата, а голосує за список у цілому, або відкритим, коли виборець обирає і партію, і кандидата від партійного списку.
Пропорційна виборча система із закритими списками продукує і передбачає відчутний рівень залежності депутатів парламенту від партії або виборчого блоку, за списком якого його/її вибрали. Ефект закритих списків — зміцнення самої партії, адже з’являється додатковий чинник внутрішньопартійної дисципліни. Ще один позитив закритих списків у тому, що політичні партії можуть робити ставку на тих, хто будуть ефективними в парламенті під час законотворчої роботи і вони професіонали, хоча у них низький рівень популярності серед населення. Це стосується лише тих політичних партій, які демократичні, мають стійкі традиції, ідеологію і високі рейтинги. Закриті виборчі списки в Україні не дуже вдало працюють. Хоча якби політичні партії запровадили принцип «блискавки», тобто розмістили почергово у виборчих списках кандидатами чоловіків і жінок, це дало б гарний результат у плані паритетності.
Відкриті списки не можуть бути у разі єдиного загальнонаціонального округу, тому запровадження відкритих списків можливе за умови запровадження регіональних багатомандатних округів. Жінкам на цих округах треба боротися за голоси виборців і серед однопартійців.
Пропорційна виборча система в Україні застосовується для половини депутатського корпусу Верховної Ради України, для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад за виборчими списками місцевих організацій політичних партій із закріпленням кандидатів у територіальних виборчих округах. Кандидаток висували винятково політичні партії, хоча вони могли бути як партійними, так і безпартійними. Партії мали подолати 5-відсотковий виборчий бар’єр і лише в тому разі могли брати участь у розподілі депутатських місць. Якщо політична партія в межах виборчого округу долала 5-відсотковий виборчий бар’єр, то лідер списку або «перший кандидат» потрапляв у раду, а далі депутатські місця для інших кандидатів визначалися за внутрішньопартійним відсотковим рейтингом.
Представництво жінок у місцевих радах у 2010 і 2015 роках
| Обласні ради (жінки, %) | |
| 2010 | 12 |
| 2015 | 15 |
| Районні ради (жінки, %) | |
| 2010 | 23 |
| 2015 | 24 |
| Міські ради (жінки, %) | |
| 2010 | 28 |
| 2015 | 29 |
| Селищні ради (жінки, %) | |
| 2010 | 46 |
| 2015 | 46 |
| Сільські ради (жінки, %) | |
| 2010 | 51 |
| 2015 | 56 |
Який із різновидів пропорційної системи оптимальніший? Виборча модель у Законі України «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 року не зовсім відповідає суті «пропорційної системи», вона радше гібридна, бо обраними вважаються не ті, хто набрав більше голосів виборців на виборчому окрузі, а хто переміг за партійним рейтингом. Тобто пропорційність уподобань виборців не відбито в складі виборного органу. Проте взагалі виборча система з відкритими списками може бути бар’єрною для жінок, бо їм для проходження в орган влади треба змагатися не лише на своєму окрузі за голоси виборців, а й за партійний рейтинг, крім того, зважати на спроможність партії подолати 5-відсотковий прохідний виборчий бар’єр.
Цьогорічний політичний сезон стартував разом із передвиборчими перегонами — і президентськими, і парламентськими, а разом з ними розпочались і традиційні для України запеклі баталії навколо зміни виборчого законодавства. Спробу змінити виборчі правила парламент зробив 2017 року, коли відбулося голосування в першому читанні за проект Виборчого кодексу № 3112–1. Цей проект передбачає запровадження нових правил для всіх типів виборів в Україні, але головне в ньому — пропорційна виборча система з відкритими партійними списками на виборах до Верховної Ради України із 40-відсотковою гендерною квотою. При формуванні загальнодержавного і регіональних виборчих списків кандидатів у депутати партія повинна забезпечити присутність у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і т. д.) кожного виборчого списку як чоловіків, так і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі).
Політичні партії і вибори
Проблема гендерної рівності — це складник соціальної справедливості і прав людини. Такі теми рідко в топі партійних програм і в партійний фокус потрапляють ситуативно, та й у виборців не надто виражений запит щодо проблем із правами людини [5]. Хоча політичні партії поволі стають чутливішими до тематики гендерної рівності. Гендерна оцінка партійних програм під час гендерного моніторингу парламентських виборів у 2012/2014 роках [5; 6] показала, що найбільше балів за індикаторами гендерної рівності набрали партії з тривалішою історією. Малопотужні партії, а також нові політичні сили за сумою всіх індикаторів гендерної рівності, застосованих для здійснення оцінки, набрали суттєво менше балів. Оцінка віддзеркалення пріоритетів гендерної політики в програмах окремих партій виявила, що не лише риторика прав людини загалом і гендерної рівності зокрема не належить до пріоритетів парламентських партій. Важлива частина суттєвої для забезпечення рівності тематика жіночого політичного представництва, а також пріоритетні для державної гендерної політики питання протидії насильству в сім’ї та торгівлі жінками й дітьми проходять повз партійні ідеології і програми.
Політичні партії України — всеукраїнські структури, отже, вони повинні представляти інтереси всіх соціальних груп населення, зокрема й найбільших за чисельністю — жінок і чоловіків. І дивно було б очікувати ефективних рішень, коли думка й інтереси тієї групи, на користь якої ухвалюється рішення, не враховується. Шведська дослідниця Гертруда Острем, аналізуючи більш ніж десятирічний досвід роботи майже гендерно рівноправного парламенту, наголошує на величезному значенні цього факту для дітей. «Протягом усього їхнього життя на політичних посадах або в уряді жінки були представлені на рівні з чоловіками. У їхньому уявленні зовсім інакше розуміння, що таке норма. У моєму дитинстві майже всі політики були чоловіками. Це сформувало моє уявлення про те, що таке норма».
Політичні партії України, згідно із Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів», від 2014 року повинні дотримуватися на виборах у загальнодержавному окрузі гендерної квоти.
Ст. 8 Закону України «Про політичні партії» згідно із Законом України № 709–VII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів» від 21 листопада 2013 року, який набрав чинності 1 лютого 2014 року, доповнилася пунктом 10 такого змісту: «…розмір квот, що визначає мінімальний рівень представництва жінок і чоловіків у виборчому списку кандидатів у народні депутати України від партії у загальнодержавному окрузі і має становити не менше як 30 відсотків від загальної кількості кандидатів у виборчому списку».
Вдалим прикладом паритетного підходу до влади може правити партійна політика Лейбористської партії Великої Британії, коли застосовується принцип: в одному одномандатному виборчому окрузі від партії номінують кандидатом чоловіка, в іншому — жінку. Це не одинокий, звісно, у світовій практиці приклад, але вартий поширення і впровадження.
Підтримка з боку політичних партій (інформаційна, освітня, організаційна, фінансова) не завжди належна для забезпечення жінкам рівних із чоловіками можливостей ефективно вести передвиборчу кампанію, агітувати за своє обрання і бути обраними. Це засвідчив гендерний моніторинг місцевих виборів 2015 року.
Гендерні квоти
Місцеві вибори 25 жовтня 2015 року — перші вибори в Україні, які відбулися за існування гендерної квоти в 30 % у виборчому законодавстві. Гендерне квотування жваво обговорювали в суспільстві, воно стало дещо несподіваним для політичних партій і їхніх лідерів. Щодо партійного ресурсу, то було виявлено тенденцію: партії з довшою історією, яких в Україні небагато, і постійною кадровою політикою більшу увагу приділяли допомозі та підтримці всіх кандидатів — і жінок, і чоловіків.
Закон України «Про місцеві вибори» від 14 липня 2015 року
Стаття 4. Рівне виборче право
Усі кандидати […] мають рівні права і можливості брати участь у виборчому процесі відповідних місцевих виборів. Представництво осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах має становити не менше як 30 відсотків загальної кількості кандидатів у виборчому списку.
Застосування гендерної квоти на місцевих виборах спрацювало на доступ жінок у якості кандидаток, але не на їх представництво у радах. Вибори до ОТГ виявили тенденцію до зменшення депутаток у сільських радах ОТГ, хоча склад цих рад у незалежній Україні завжди був гендерно паритетним. За результатами гендерного моніторингу ВГО «Жіночий консорціум України» (2015–2017) на рівні сільських рад у 12 областях жінки в середньому склали 43 % складу рад ОТГ, хоча 2015 року відсоток жінок у сільських радах був 56 %, а 2010 року — 51 %. Зростання фінансової спроможності ОТГ — новий виклик для участі жінок у місцевій політиці.
Для збільшення представництва жінок на рівні ухвалення рішень застосовують гендерні квоти. У разі недотримання цих квот можуть застосовуватися санкції або заохочення. Вони дають жінкам можливість грати на полі з рівнішими умовами. В Україні норма про гендерну квоту не передбачала санкцій за її невиконання, це символічне свідчення поступу України на шляху досягнення гендерної рівності і демократичного розвитку.
У світі є різні практики позитивних дій для збільшення участі жінок у виборах та їх представництва, зокрема для виконання гендерних квот. Недотримання квоти призводить до скорочення майбутнього державного фінансування. У Франції 50 % кандидатів, висунутих в одномандатних округах, повинні бути жінками. В Ірландії має бути 30 % кандидаток, яких висунули в багатомандатних округах, недотримання цієї норми загрожує втратою половини державного фінансування.
З 1 липня 2016 року в Україні почалося державне фінансування політичних партій. Згідно із законом «Про політичні партії в Україні», сума в розмірі 10 % від щорічного фінансування політичних партій ділиться пропорційно між парламентськими партіями, які дотрималися гендерної квоти. Партійне представництво «Об’єднання “Самопоміч”» у Верховній Раді України VIII скликання, обраній 2014 року, — 32 депутати, із них 21 особа — чоловіки (дві третини), 11 осіб — жінки (одна третина). За збереження гендерної квоти партія отримала 20,5 млн грн 2016 року (3-й, 4-й квартали) та 44,24 млн грн 2017 року. Це єдина партія, яка отримує цей додатковий бонус.
В Україні варто застосовувати обидва підходи для виконання гендерної квоти: і санкції, і заохочення.
Гендерна культура виборців
Ще один важливий момент — чи принципово для українських виборців голосувати за жінок і чи розуміють вони проблему, що в країні не все гаразд, коли парламент «чоловічий» за складом, а отже, не є представницьким органом, бо представляє лише одну демографічну групу. І відсоток жінок в органах влади — свідчення того, що в нашій країні політика є бар’єрним середовищем для жінок. Під час гендерного моніторингу місцевих виборів 2015 року проявлялося упереджене ставлення виборців до кандидаток, наприклад у таких питаннях: «Для чого тобі, молодій дівчині, політика?», «Звідки в тебе гроші на вибори?», «Де ти працюєш і що знаєш у такому віці?», «Чи є в тебе чоловік?». Попередні гендерні моніторинги виборів 2012 і 2014 років так само підтверджують стійкість гендерних стереотипів щодо призначення жінки й чоловіка в суспільстві, прийнятності для них тих чи тих професій, зайнятості. Серед посадовців у владі замало успішних прикладів жінок-політикинь, які заступили б гендерний стереотип про політику як «нежіночу» справу. Політика — це сфера людської діяльності, а отже, і жінок, і чоловіків.
Тамара Мельник, авторка Закону України «Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків»: «Творення вільного суспільства можливе лише за умови участі всіх громадян цього суспільства, а не його половини».
Як це працює в інших країнах
Ми напрацьовуємо нові моделі, бо розвиваємось. А країни давньої демократії часто зберігають давно вироблені правила й норми, хоча спрацьовують вони не завжди справедливо. Вибори президента США відбуваються за мажоритарною системою. Однак голосування американського народу впливає на результат президентських виборів непрямим чином, а саме через Колегію виборників, яких 538 осіб. Дональд Трамп — п’ятий президент в історії виборів США, який виграв вибори, набравши меншу кількість голосів виборців, ніж той, хто програв. Гіларі Клінтон, кандидатка в президенти США від Демократичної партії, програла на виборах республіканцю Дональду Трампу за кількістю голосів виборників, хоча обійшла його за кількістю отриманих прямих голосів виборців. Клінтон набрала 65 853 516 голосів, а Трамп — 62 984 825, але особливості виборів у США такі, що із 538 виборників за Дональда Трампа проголосували 306, а за Гіларі Клінтон — 232.
Звісно, робити висновок про програш Гіларі Клінтон лише через виборчі правила некоректно, бо тут спрацювала низка чинників, скажімо, три терміни поспіль на посаді президента були демократи, а це важливо у двопартійній демократії. Спрацювало і протестне голосування. У своїй книжці «Що сталось?» Гіларі Клінтон пише про сексизм і мізогінію, які існують у суспільстві і теж спричинилися до програшу. Цей приклад наглядно показує визначальність законних процедур і правил.
Вибираючи ту чи ту систему, не варто ні применшувати, ні перебільшувати роль виборчої системи загалом, хоча законотворці повинні враховувати, що зміна системи призводить до зміни представництва політичних сил. Цікавий приклад розкладки партійних сил у парламенті Великої Британії залежно від виборчої системи наводить політологиня Жанна Скрипкіна [13]. Аналіз британських парламентських виборів 1997 року мав такі результати за чинною мажоритарною системою: лейбористи — 65 % голосів (428 мандатів), консерватори — 26 % (175 мандатів), ліберал-демократи — 9 % голосів (56 мандатів). Якби вибори проводилися на пропорційній основі, то результати були б такими: лейбористи — 287 мандатів, консерватори — 202, ліберал-демократи — 111, інші партії — 59. У Палаті громад 659 членів, тому неважко помітити, що жодна з трьох партій не мала б абсолютної більшості. У цій ситуації ключова роль у формуванні більшості, а отже, й уряду, належала б не двом основним партіям, а ліберал-демократам. Сьогоднішні реалії Великої Британії такі, що ні консерватори, ні лейбористи не хочуть реформувати свою виборчу систему — їх цілком влаштовує її статус-кво.
Висновки
Пропорційні системи сприятливіші для проходження в парламент жінок за умови формування гендерно збалансованих виборчих списків. При мажоритарній виборчій системі з одномандатними округами можна використати принцип парних округів, коли всі виборчі округи поділяються для суб’єкта виборчого процесу (політичної партії, блоку) на пари й почергово висувається на виборчому окрузі або кандидат-жінка, або кандидат-чоловік. У виборчому процесі важливі багато аспектів, найголовніший — наскільки гендерно чутливі політичні партії як суб’єкти виборчого процесу і виборці.
В Україні варто ухвалити Виборчий кодекс, який уніфікує вітчизняне виборче законодавство, а для виборів до парламенту, міських, обласних і районних рад запровадити пропорційну виборчу систему з відкритими списками і гендерними квотами не менше як 40 %. Селищі, сільські ради поки варто залишати з мажоритарною системою обрання.
Ідеальної виборчої системи не існує. Щоб зробити рівень ухвалення політичних рішень сприятливим для представництва жінок, можна створити умови в кожній виборчій системі. Це і гендерні квоти, і партійна кадрова гендерна політика, просвіта й освіта виборців, навчання для жінок, бо в політиці нам важлива не лише кількість, а і якість обраних представниць і представників. Для експертних порад і оцінок у створенні виборчої моделі є велика база вітчизняної аналітики і ресурс міжнародних організацій, серед яких Міжнародна фундація виборчих систем (IFES), Національний демократичний інститут міжнародних відносин (NDI), Міжнародний республіканський інститут (IRI), ОБСЄ, Міжнародний інститут демократії і підтримки виборів (IDEA) та ін.
Для владної еліти України важливо чітко сформувати політичний ідеал держави (соціальна? правова? національна?). Громадяни повинні розуміти, які політичні цінності і норми державні та місцеві посадовці розвивають і впроваджують. Чи для всієї вертикалі і горизонталі влади є пріоритетом права людини, гендерна рівність, соціальна справедливість? Тоді можна очікувати на потужнішу підтримку в реформуванні від громадянського суспільства.
Оксана Ярош, докторка політичних наук, голова ВОГО «Гендерний центр», для «Гендеру в деталях»