Як часто, читаючи проєкти нормативно-правових актів або вивчаючи законодавство, ви бачите за ними живих людей? Їхні інтереси, потреби, можливості реалізації своїх прав, особливості ситуацій різних жінок та чоловіків? Думаємо, що нечасто. Такий підхід називають гендерно сліпим, тобто таким, що не відображає та не враховує різний вплив стратегій/проєктів/програм на жінок та чоловіків. Але коли потреби конкретних груп «розчиняються» в узагальнених «особах», «громадянах» та «населенні», ризик дискримінації та обмежень реалізації прав та доступу до послуг стає вищим.
Промовистим є приклад Міжгалузевої комплексної програми «Здоров’я нації» на 2002-2011 роки. Її метою проголошувалося зміцнення здоров’я населення, збереження працездатності, поліпшення демографічної ситуації та підвищення ефективності медико-санітарної допомоги. У документі слово «чоловік» згадувалось лише двічі: при описі середньої очікуваної тривалості життя та високого рівня тютюнопаління. Спеціальних заходів або пріоритетів у програмі, які було б спрямовано на подолання згаданих проблем саме у чоловіків, визначено не було.
На жаль, гендерно сліпий підхід є дуже розповсюдженим явищем. Хоча, по суті, неврахування відмінностей часто призводить до непрямої дискримінації.
Ситуацію має змінити нещодавно затверджена Міністерством соціальної політики Інструкція щодо інтеграції гендерних підходів під час розроблення нормативно-правових актів (наказ Мінсоцполітики №86 від 07.02.2020, зареєстрований у Мін’юсті 27.02.2020 р. за №211/34494).
Чому ця інструкція така важлива?
Застосування інструкції має забезпечити формування політики з урахуванням характеристик різних груп жінок і чоловіків.
Якщо повертатись до прикладу із міжгалузевою програмою «Здоров’я нації», то за умови застосування інструкції, при розробці цієї програми точно було б враховано заходи щодо поліпшення здоров’я чоловіків або, наприклад, розроблено спеціальні ініціативи для зменшення самогубств серед чоловіків, адже в цій сфері наявний великий гендерний розрив (82,3% всіх закінчених самогубств скоюють чоловіки).
Інший приклад. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» від 3 жовтня 2017 р. № 2148-VIII передбачено збільшення мінімального страхового стажу для набуття права на пенсію з 15 до 25 років.
Збільшені вимоги щодо страхового стажу призводитимуть до поступового зменшення жінок і чоловіків, які отримуватимуть пенсію із пенсійного фонду та збільшення кількості тих, хто отримуватиме соціальну допомогу з органів соціального захисту. Особливо вразливими у цій ситуації є жінки, оскільки їм доводиться отримувати страховий стаж в умовах нерівного розподілу неоплачуваної репродуктивної праці (відпустки по догляду за малолітніми дітьми; догляд за дитиною з інвалідністю або іншими членами родини, наприклад батьками похилого віку). Набрати 30 років страхового стажу для багатьох жінок є «розкішшю». Зокрема, у цю вразливу категорію потраплять сільські жінки, які працюють на власному господарстві; жінки, які працюють без офіційного оформлення на роботу; жінки, які працюють за кордоном (заробітчанки); жінки, які заробляють на життя самостійно і не зареєстровані як підприємці (наприклад, репетиторки, тренерки). І все це, безумовно, варто брати до уваги при розробці політик та процедур.
Дана інструкція зобов’язує державних службовців враховувати потреби та інтереси різних груп жінок і чоловіків на всіх етапах підготовки нормативно-правових актів.
Запроваджуються поняття, відсутні раніше в законодавстві України: гендер, стать, гендерний аналіз, гендерний підхід, практичні гендерні потреби, стратегічні гендерні потреби, оцінка гендерного впливу, гендерно чутливий підхід.
У чому полягає інтеграція?
Часто гендерний підхід сприймають як додаткове навантаження, «модний девайс» або «гарний бантик», який закріплюють на вже готовий документ. У кращому випадку в показники додається розподіл за статтю, що дозволяє за допомогою гендерного бюджетного аналізу зрозуміти ефективність бюджетних видатків і те, на які групи жінок і чоловіків вони були спрямовані.
Цей підхід буде змінено завдяки інструкції. Вже сама назва документу акцентує саме на інтеграції гендерного підходу. Інструкція не змінює звичного порядку підготовки документу, але розробнику потрібно включати на кожному з етапів підготовки інтереси цільової групи, на вирішення якої готується документ.
Це фактично дозволить зробити «документ із людським обличчям», у даному випадку – з «конкретними людськими обличчями».
Як усе буде відбуватися на практиці?
Інструкція закріплює гендерний аналіз як основний інструмент інтеграції гендерних підходів та дає роз’яснення, що гендерний підхід – це не лише про жінок і чоловіків, але й про різні їхні групи – вікові, соціальні, етнічні та за місцем проживання.
Наприклад, коли ми готуємо документ, пов’язаний із захистом репродуктивних прав, або просто із доступом до медичних послуг, чи враховано в ньому потреби жінок та чоловіків із інвалідністю? Зокрема, наявність спеціального обладнання для огляду жінок із фізичною інвалідністю, ліжка/крісла для гінекологічного огляду, чи зможуть вони скористатись акушерськими та гінекологічними консультаційними послугами тощо. Чи забезпечує акт законодавства або проект НПА рівний доступ до інформації для жінок та чоловіків із порушеннями зору, і чи є сурдоперекладач для жінок та чоловіків із вадами слуху.
Інструкція дає пояснення для кожного з етапів. Після першого етапу: визначення проблеми, настає час етапу №2 – визначення мети нормативно-правового акту.Тут важливо щоб досягнення мети сприяло рівноцінному розподілу ресурсів та послуг для дівчат і хлопців, жінок і чоловіків різних груп, зменшувало гендерні розриви та дисбаланси.
На етапі 3 потрібно провести аналіз можливих варіантів розв’язання проблеми та визначити оптимальний варіант. На цій стадії важливо розглянути позитивні та негативні впливи застосування кожного варіанта на визначені групи жінок та чоловіків.
Далі, під час визначення шляхів і способів розв’язання проблеми (етап 4) розробник має максимально врахувати потреби та інтереси цільових груп дівчат і хлопців, жінок і чоловіків, а також передбачити покращення для тих цільових груп, які є найбільш вразливими.
Вкрай важливо, щоб на етапі 5 – обговорення проєкту нормативно-правового акту – були дійсно залучені представниці та представники громадських об’єднань, іноземних неурядових організацій, міжнародних організацій, які працюють у сфері забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків та репрезентують різні групи дівчат і хлопців, жінок і чоловіків, на яких поширюватиметься дія проєкту.
Часто складним етапом підготовки документів є моніторинг та оцінка. Пишеться за залишковим принципом і потім важко зробити вимірювання та взагалі оцінити ефективність запропонованих дій. Тому дуже важливо, що приділено окрему увагу етапу 6 – моніторингу та оцінюванню дії нормативно-правового акту.
Хоча інструкція є самодостатнім документом, уряд прив’язує її до порядку проведення гендерно-правової експертизи. Адже та прогалина відповідальності за інтеграцію гендерних підходів на початкових етапах роботи над документом, яка з’явилася після чергових змін у порядку проведення гендерно-правової експертизи проєктів нормативно-правових актів (її відібрали у розробників і передали знову в Мін’юст) тепер покриється прийняттям інструкції.
Інструкцію прийняли. Що далі?
Для успішної реалізації інструкції, окрім самого факту прийняття, важливо мати бачення та розуміння того, хто і як буде здійснювати моніторинг і оцінювання застосування інструкції. Як буде відбуватись контроль застосування інструкції та яка відповідальність буде за її недотримання. Важливим елементом в її реалізації також є навчання державних службовців. Отже, попереду багато цікавої і важливої роботи. І ми дуже сподіваємось, що все більше і більше нормативно-правових актів стануть такими, де кожна і кожний побачать врахування своїх потреб та інтересів.
Світлана Гаращенко, Мирослава Дігтяр, Людмила Ковальчук, Наталія Чермошенцева
